Компостирование твердых коммунальных отходов в законодательстве ЕС и Германии

29 апреля в Государственную Думу ФС РФ был внесен законопроект, которым предлагается урегулировать процесс компостирования в российском законодательстве - закрепить понятие утилизация ТКО путем компостирования и установить тариф на эту деятельность. В настоящей статье мы рассмотрим, как компостирование регулируется в законодательстве ЕС, а в следующей части - как оно регулируется в Германии, первой стране, достигшей целевого показателя по утилизации ТКО среди европейских стран. В заключительной части мы приведем анализ тарифных документов операторов и последствий квалификации компостирования как одного из видов деятельности в сфере обращения с отходами и предпримем попытку оценить положения законопроекта на его соответствие международной практике регулирования компостирования и практике эксплуатации объектов компостирования в России.

В 2017 году объем образованных в ЕС твердых коммунальных отходов составил 249 млн тонн, из них наибольшую часть в 34%, или 86 млн тонн, составили биоорганические отходы[1]. Биоорганические отходы (bio-waste), к которым относятся пищевые, зеленые и приравненные к ним законодательством отходы[2], в законодательстве ЕС являются самостоятельной категорией внутри твердых коммунальных отходов (municipalwaste)[3]. Группа биоорганических отходов выделяется наравне с другими биологически разлагаемыми отходами, относящимся к ТКО (бумага, картон и др.)[4].

Поскольку наибольшую часть в потоке ТКО составляют именно биоорганические отходы, особое значение утилизации биоорганических отходов в законодательстве ЕС придается в контексте достижения целевых показателей по утилизации ТКО. К 2025 году в ЕС объем ТКО, направляемых на утилизацию (re-use and recyclingtarget), должен достичь 55%, к 2030 – 60%, к 2035 – 65%. В 2019 году средний показатель утилизации ТКО по ЕС составил 48% (см. График 1).

В России показатель утилизации ТКО к 2024 году должен достичь 12,1%, а к 2030 году 49,5%[5], при этом органические компоненты составляют значительную часть всех компонентов ТКО – до 40%[6]. Для достижения установленных целевых показателей необходима надлежащая утилизация органики в ТКО – путем компостирования и вовлечения во вторичный хозяйственный оборот ценного ресурса (техногенного грунта, почвогрунта и другого продукта). На данный момент сфера обращения с биологически разлагаемыми и биоорганическими отходами, в том числе их компостирование, в российском законодательстве практически не регулируется[7]. Попытка урегулировать данную сферу предпринята в законопроекте[8], который будет проанализирован в следующих частях исследования.

Германия – первая из стран-участниц ЕС обеспечила нулевое захоронение ТКО, в том числе биоорганических отходов, по всей стране в 2013 году[9] и достигла нормативного целевого показателя ЕС по утилизации ТКО в 2015 году[10]. В настоящей статье мы рассмотрим регулирование компостирования ТКО, в том числе биоорганических отходов, в законодательстве ЕС, немецкое регулирование будет рассмотрено только в контексте взаимосвязанных систем законодательства ЕС и Германии. Подробнее регулирование компостирования в Германии будет рассмотрено в следующей части исследования.

Согласно определению ТКО (municipal waste) в законодательстве ЕС, биоорганические отходы являются самостоятельной категорией, выделяемой наравне с бумагой и картоном, пластиком, текстилем и другими[11]. Так, бумага и картон, также как и пищевые и зеленые отходы, могут подвергаться аэробному и анаэробному разложению, однако в понятие биоорганических отходов не входят. Следовательно, биоразлагаемые отходы являются более широкой категорией и включают в себя любые отходы, подлежащие анаэробному и аэробному разложению, а биоорганические отходы только зеленые, пищевые и приравненные к ним отходы (см. Таблицу 1).

Не все биоорганические отходы являются органическими в смысле их химического свойства – законодательством ЕС допускается отнесение национальным законодательством к биоорганическим отходам отходов, схожих по биоразлагаемости и компостируемости[12]. Например, законодательством Германии к биоорганическим отходам также отнесен биоразлагаемый пластик (укрывная пленка, мешки для мусора)[13].

Результатом компостирования биоразлагаемых и биоорганических отходов является продукт разного качества. Поскольку к биоорганическим отходам относятся только зеленые и пищевые отходы, продукт их компостирования является более качественным с меньшим количеством примесей. Поэтому с 2023 года на территории ЕС вводится обязательный раздельный сбор биоорганических отходов – «для обеспечения высокого уровня защиты окружающей среды и получения продукта, отвечающего высоким стандартам качества»[14]. Некоторые страны ЕС уже перешли на него (например, Германия с 2015 года), а некоторые раздельный сбор биоорганических отходов совсем или практически не осуществляют (например, Греция, Босния и Герцеговина, Кипр, Северная Македония)[15].

Компостирование биоразлагаемых отходов осуществляется при поступлении отходов в смешанном виде при отсутствии раздельного сбора ТКО. В этом случае имеется в виду операция механико-биологической обработки (mechanical-biological treatment[16]), когда биоразлагаемые отходы сначала выделяются путем сортировки на мусоросортировочном комплексе, и далее направляются на компостирование.

Результатом компостирования биоразлагаемых отходов в рамках механико-биологической обработки является компостоподобный продукт (compost-like output). Компостоподобный продукт подлежит захоронению на полигоне или сжигается, если содержит высокое количество примесей (Германия), либо может быть использован в качестве почвенной добавки, как укрывной и рекультивационный материал на полигоне, если соответствует более высоким требованиям к конечному продукту (Франция, Испания, Италия)[17].

В Германии в процессе перехода к раздельному сбору биоорганических отходов был установлен запрет на использование компостоподобного продукта в сельском хозяйстве, который после компостирования направлялся на захоронение или сжигание. С введением в 2015 году обязательного раздельного сбора биоорганических отходов в Германии производится компост, используемый в качестве удобрения, в самом большом объеме в ЕС – в среднем 4,4 млн тонн в год. Во Франции установлены более строгие требования к компостоподоному продукту на законодательном уровне, что позволяет использовать его в качестве почвенной добавки[18]. В Испании и Италии компостоподобный продукт также используется в сельском хозяйстве[19].

Законодательство в области обращения с биоорганическими отходами является совместной компетенцией ЕС и Германии. Акты и директивы ЕС формируют контекст и задают направление развитию немецкого законодательства (см. Таблицу 2).

Земли Германии принимают акты в сфере обращения с ТКО, но только в отношении тех аспектов, которые не регулируются федеральным законодательством (как правило, это технические вопросы, связанные с применением федерального законодательства). Земли также отвечают за разработку планов и концепций и обобщение статистики. Муниципалитеты определяют, как будет использоваться общественная инфраструктура, какая система сортировки и сбора будет применяться и другие вопросы, связанные с применением законодательства, в том числе устанавливают плату за обращение с ТКО[20].

Законодательством ЕС и Германии разделяется регулирование в сфере обращения с биоорганическими отходами (bio-waste) и отходами животных (animal by-products), в том числе компостирование таких отходов. Согласно Регламенту ЕС об обращении с отходами животных к таким отходам относятся целые тела или части животных, продукты животного происхождения или другие продукты, полученные от животных, которые не предназначены для потребления человеком, включая ооциты, эмбрионы и семя. В настоящей статье мы не рассматриваем компостирование отходов животных.

В законодательстве ЕС компостирование прямо не отнесено к какому-либо виду деятельности в сфере обращения с отходами. Из Рамочной директивы ЕС по отходам и Директивы ЕС по полигонам можно сделать вывод, что компостирование – это самостоятельный вид деятельности, результатом которого является утилизация (recycling) или восстановление (recovery) биоорганических/биоразлагаемых отходов (Таблица 3).

Согласно законодательству ЕС, для расчета целевого показателя по утилизации могут быть учтены только биоразлагаемые отходы из ТКО, которые подверглись аэробной обработке (компостированию) и преобразованы в продукт, материал или вещество, вовлекаемое во вторичный хозяйственный оборот – компост и другой продукт с сопоставимым количеством утилизированных биоразлагаемых отходов. Если полученный в результате компостирования продукт используется в качестве топлива для получения энергии, подлежит сжиганию или захоронению, такой продукт не учитывается при расчете целевого показателя.

С 2027 года для расчета целевого показателя по утилизации ТКО в ЕС будет учитываться только продукт компостирования раздельно собранных биоорганических отходов. Сегодня для расчета также учитывается продукт компостирования биоразлагаемых отходов, если он вовлекается во вторичный хозяйственный оборот и его применение приносит пользу сельскому хозяйству или улучшает состояние окружающей среды[21].

Регулирование процесса компостирования биоорганических отходов в ЕС в большей степени перенесено на уровень национального законодательства. Например, в Германии компостирование регулируется Указом о биоорганических отходах (Bio-waste Ordinance), а также, помимо законодательных требований, действует добровольная система оценки качества компоста (Quality assurance system) с более высокими требованиями к процессу и конечному продукту.

Ряд требований к компосту, который может быть содержать удобрение, установлены в Регламенте ЕС об удобрениях (см. Таблицу 4)[22].

Подробнее о регулировании компостирования в Германии читайте в следующей части исследования.

[1] Bio-waste in Europe — turning challenges into opportunities. EEA Report. № 04/2020.

[2] Например, биопластик.

[3] В законодательстве ЕС используется понятие «municipal waste» – отходы от домовладений (бытовые отходы), а также другие отходы, которые в силу своей природы или состава аналогичных таким отходам. Мы будем использовать близкий российскому читателю функциональный аналог «твердые коммунальные отходы».

[4] Страны-участницы ЕС должны были сократить захоронение биологически разлагаемых отходов до 35% к 2016 году от уровня 1995 года (Рамочная директива ЕС по полигонам).

[5] Паспорт Национального проекта «Экология».

[6] Стратегия развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 25 января 2018 года № 84-р.

[7] Обзор российского регулирования и подходы к практике компостирования см. О.В. Игнатьев. Компостирование биоразлагаемых отходов: законодательство и практика его применения // Журнал ТБО. № 5, 2021, стр. 48-53.

[8] Законопроект № 116676-8 «О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления» (в части совершенствования правового регулирования в сфере утилизации твердых коммунальных отходов). Размещен по ссылке: https://sozd.duma.gov.ru/bill/116676-8.

[9] [EUROSTAT 2015] Press release Environment. 54/2015, 26 March 2015.

[10] В 2015 году доля повторно использованных и компостированных ТКО в Германии составила 66%. См. https://www.eea.europa.eu/data-and-maps/daviz/municipal-waste-recycled-and-composted-2#tab-chart_3.

[11] Рамочная директива ЕС по отходам: «municipal waste means (a) mixed waste and separately collected waste from households, including paper and cardboard, glass, metals, plastics, bio-waste, wood, textiles, packaging, waste electrical and electronic equipment, waste batteries and accumulators, and bulky waste, including mattresses and furniture; (b) mixed waste and separately collected waste from other sources, where such waste is similar in nature and composition to waste from households.»

[12] Пункт 1 статьи 22 Рамочной директивы ЕС по отходам.

[13] Приложение 1 к Указу Германии о биоорганических отходах.

[14] Пункт 56 изменений к Рамочной директиве ЕС по отходам от 30 мая 2018 года (Directive 2018/851).

[15] Bio-waste in Europe — turning challenges into opportunities. European Environment Agency, 2020.

[16] Также используется понятие механико-биологическая стабилизация смешанных отходов (mechanical-biological stabilization).

[17] Mechanical Biological Treatment of Municipal Solid Waste. Department for Environment Food & Rural Affairs. 2012.

[18] End-of-waste criteria for biodegradable waste subjected to biological treatment (compost & digestate): Technical proposals. Final Report. December 2013.IPTS Sevilla, Spain.

[19] The use and application to land of MBT compost-like output - review of current European practice in relation to environmental protection. Science Report – SC030144/SR3. Environment Agency – January 2009.

[20] Germany’s Waste Management Policy Development. A Focus on Municipal Solid Waste. Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH. 2019.

[21] Пункты 4, 5 статьи 11а Рамочной директивы ЕС по отходам.

[22] Приложение II. В редакции от 5 июня 2019 года.