Транспортирование ТКО в обход регоператора: взыскание задолженности
Оригинальная статья опубликована в Журнале "Твердые бытовые отходы", ноябрь 2021 г.
В ряде регионов сложилась ситуация, когда твердые коммунальные отходы (ТКО) вывозятся путем заключения договоров с третьими лицами в обход регоператора. Это приводит к недополучению регоператорами тарифной выручки, сокращению инвестиционных и операционных расходов и, как следствие, к риску их банкротства. Кроме того, нарушается установленная схема обращения с ТКО в регионе, а окружающей среде наносится вред в связи с несанкционированным размещением ТКО.
За 2019-2021 гг. успела сформироваться судебная практика по вопросу о взыскании регоператором задолженности с собственников ТКО (потребителей), если услуги по транспортированию ТКО оказывались третьим лицом в обход регоператора. Приведем обобщение судебной практики и дадим ответы на следующие вопросы:
• Может ли регоператор взыскать задолженность с потребителей за период, когда ТКО вывозились сторонней транспортирующей организацией, в обход регоператора?
• При каких условиях регоператор может взыскать такую задолженность?
• Может ли потребитель, с которого взыскана такая задолженность, признать договор с транспортирующей организацией недействительным и вернуть уплаченное?
Споры между регоператором и потребителями, осуществляющими вывоз ТКО в обход регоператора, возникают с 2019-2021 гг. Это связано с переходом к новой системе обращения с ТКО, в которой ответственным за организацию транспортирования ТКО в регионах стал регоператор. С 2019 г. потребитель обязан платить за обращение с ТКО регоператору (или ранее, если между субъектом РФ и регоператором заключено соглашение об обращении с ТКО согласно п. 8 ст. 23 Федерального закона от 29.12.2014 № 458-ФЗ).
Несмотря на появление в законодательстве такой обязанности, практика показывает, что у потребителей сформировалось иное мнение: если отдельный договор с региональным оператором не заключен, то и региональный оператор не вправе взыскивать плату за обращение с ТКО. Такой подход не соответствует законодательству и в судебной практике не поддерживается.
Все потребители в зоне деятельности регионального оператора обязаны заключить с ним договор на оказание услуги по обращению с ТКО[1]. Для заключения договора региональный оператор должен известить потенциальных потребителей о необходимости заключения договора, в том числе путем размещения информации на официальном сайте, в СМИ.
Если потребитель не направил региональному оператору заявку в течение 15 рабочих дней со дня размещения региональным оператором предложения о заключении договора, договор считается заключенным на условиях типового договора[2]. Форма типового договора утверждена Правительством РФ[3].
Судами отмечается, что оказание региональным оператором услуг по транспортированию ТКО всем без исключения потребителям предполагается[4], а отсутствие договора как единого подписанного сторонами документа не препятствует региональному оператору оказывать услуги в соответствии с типовым договором. В этой связи на стороне потребителя возникает обязанность по оплате оказанных региональным оператором услуг на указанных в типовом договоре условиях[5].
Законодательством установлена презумпция заключенности договора между потребителем и региональным оператором после надлежащего уведомления о необходимости заключения договора: действует типовой договор, пока не заключен отдельный согласованный договор[6]. Указанное означает, что потребитель обязан вносить региональному оператору плату за обращение с ТКО с даты, когда считается, что договор заключен. Региональный оператор может взыскать задолженность с потребителя за период после надлежащего уведомления о необходимости заключения договора.
Относительно взыскания с потребителя задолженности за период, когда услуги по транспортированию ТКО оказывались ему третьим лицом в обход регионального оператора, и обязанности регионального оператора доказать фактическое оказание услуг в судебной практике сформировалось две позиции.
Позиция 1. Договор с региональным оператором является договором возмездного оказания услуг. Региональный оператор может взыскать задолженность с потребителя, но должен доказать фактическое оказание услуг по транспортированию ТКО.
В рамках данной позиции суды применяют к договору с региональным оператором правила Гражданского кодекса РФ о договоре возмездного оказания услуг, согласно которым оплате подлежат фактически оказанные услуги. В качестве доказательств суды исследуют подписанные региональным оператором акты оказанных услуг, выписки из маршрутного журнала мусоровоза[7], путевые листы[8], содержание системы «ГЛОНАСС», доказательства вывоза ТКО с ближайшей от потребителя контейнерной площадки.
Отдельным аргументом судов для отказа региональному оператору во взыскании задолженности является оказание услуг потребителю по транспортированию ТКО третьим лицом, поскольку это доказывает неоказание услуг региональным оператором в соответствующий период[9]. В данном случае транспортирование ТКО третьим лицом в обход регионального оператора судами не рассматривается как нарушение существующей в регионе схемы потоков, что, по нашему мнению, противоречит законодательству и логике реформы в сфере обращения с ТКО.
Позиция 2. Договор с региональным оператором является абонентским договором. Региональный оператор может взыскать задолженность с потребителя вне зависимости от того, требовал ли тот исполнения, в том числе если потребитель заключил договор на транспортирование ТКО с третьим лицом.
Вторая позиция судов, которая была высказана в ряде судебных решений, сводится к отнесению договора между региональным оператором и потребителем к модели абонентского договора[10].
Модель абонентского договора предполагает оплату не за фактическое оказание услуг, а за предоставление возможности в любой момент в течение определенного периода воспользоваться согласованными услугами. Суды отмечают, что отсутствие доказательств фактического оказания услуг региональным оператором не является препятствием к удовлетворению иска о взыскании абонентской платы, если потребитель в этот период не требовал исполнения или заключил договор на транспортирование ТКО с третьим лицом[11].
В указанных решениях суд, в частности, сделал следующие выводы:
- целью изменения регулирования порядка обращения с ТКО было создание экономических стимулов для прекращения загрязнения окружающей среды путем безальтернативного размещения отходов лишь в специализированных объектах и осуществления деятельности по обращению с ТКО региональными операторами;
- если до проведения реформы исполнитель услуги по вывозу ТКО получал стоимость услуги от потребителя и далее должен был дополнительно оплачивать услуги держателя мусорного полигона по размещению отходов (что при недобросовестности транспортировщика ТКО приводило к фактическому вывозу отходов на несанкционированные свалки), то после реформы плата за услуги по обращению с ТКО вносится потребителем напрямую региональному оператору, оплачивающему услуги транспортировщиков ТКО, которым, в свою очередь, выгодно увеличить объем отходов, привозимых на полигон, а не уменьшать его;
- устанавливаемый региональному оператору тариф рассчитывается на основе долгосрочных параметров регулирования и необходимой валовой выручки (НВВ) и должен компенсировать экономически обоснованные расходы регионального оператора на реализацию производственных и инвестиционных программ, разрабатываемых на основании территориальной схемы;
- тарифное решение государственного органа в сфере обращения с ТКО представляет собой план экономической деятельности в сфере обращения с ТКО всех вовлеченных в нее субъектов региона. Оно принимается исходя из данных обо всех источниках образования ТКО на территории субъекта РФ;
- от наполнения НВВ регионального оператора (равномерно распределенной тарифным органом на всех потребителей региона) зависит выполнение им производственных и инвестиционных программ, то есть строительство, реконструкция объектов накопления, обработки, утилизации, обезвреживания, размещения ТКО. Поэтому неоплата потребителем услуг регионального оператора ведет к срыву достижения целей реформы регулирования обращения с ТКО;
- заключение конкретного договора на оказание услуг по обращению с ТКО с региональным оператором происходит по заявке (инициативе) потребителя, и если таковая не направлена, то договор считается заключенным на условиях типового договора;
- правоотношение по возмездному оказанию услуг региональным оператором потребителю построено законодателем по модели абонентского договора. Модель абонентского договора предполагает, что абонент обязан вносить платежи или предоставлять иное исполнение по абонентскому договору независимо от того, было ли затребовано им соответствующее исполнение от исполнителя, если иное не предусмотрено законом или договором (исполнение по требованию);
- отличительной особенностью абонентского договора является то, что плата заказчиком осуществляется не за фактическое оказание услуг, а за предоставление ему возможности в любой момент в течение определенного периода воспользоваться согласованными услугами. Условие об обязанности абонента вносить платежи независимо от того, было ли затребовано им соответствующее исполнение от исполнителя, является существенным условием абонентского договора;
- иными словами, отсутствие доказательств фактического оказания услуг региональным оператором не является препятствием к удовлетворению иска о взыскании абонентской платы, если потребитель в этот период не требовал исполнения. Равным образом, невозможен возврат уплаченной абонентской платы в случае невостребования исполнения в соответствующий период, так как данная плата вносится не за услуги непосредственно, а за право их затребовать в необходимом абоненту объеме[12];
- инициатива вступления в обязательство по обращению с ТКО, а также его исполнению должна исходить от потребителя. Именно потребитель инициирует необходимость заезда машины регионального оператора на свою площадку. Если такая инициатива не проявлена, то это, во-первых, не освобождает потребителя от внесения абонентской платы региональному оператору, во-вторых, также и не свидетельствует о неоказании услуг региональным оператором, а напротив, может говорить о неконтролируемом вывозе потребителем своих КТО на общедоступные площадки (в контейнеры) иных лиц, откуда ТКО попадают к региональному оператору иным путем;
- с учетом установленной абонентской обязанности по оплате услуг регионального оператора не является основанием для освобождения потребителя от этой обязанности и факт заключения им договора на обращение с ТКО (либо входящих в этот термин одного или нескольких видов деятельности) с лицом, не являющимся региональным оператором, а также факт исполнения таким лицом обязанностей по указанному договору;
- более того, осуществляя самостоятельный вывоз ТКО на полигон регионального оператора, в связи с чем уклоняясь по оплате установленного тарифа по обращению с ТКО, потребитель не только нарушает императивно установленную законом схему обращения с ТКО, но и уклоняется от внесения своей доли в НВВ регионального оператора, то есть от участия в финансировании инвестиционных программ, направленных на защиту окружающей среды, и от внесения платы за причиненный созданием отходов вред окружающей среде, включенной в тариф регионального оператора;
- вместе с тем, это не должно касаться случаев явного уклонения регионального оператора от оказания услуг, испрашиваемых абонентом, некачественного оказания таких услуг региональным оператором, а также доказанного неосуществления деятельности субъектом гражданского оборота (опровержение презумпции продуцирования ТКО).
Таким образом, вторая позиция судов сводится к тому, что при заключении потребителем договора на транспортирование ТКО с третьим лицом, потребитель нарушает установленную в регионе схему обращения с ТКО и уклоняется от внесения своей доли в НВВ регионального оператора, что приводит к срыву реформы в сфере обращения с ТКО.
Потребитель должен оплачивать услуги регионального оператора вне зависимости от заключения потребителем договора на транспортирование ТКО с третьим лицом. Заключение договора с третьим лицом по вывозу ТКО и его исполнение не снимает обязанности потребителя оплатить услуги регионального оператора[13].
Потребитель должен проявить инициативу вступления в договор с региональным оператором – если инициатива не проявлена, это не освобождает его от внесения платы за обращение с ТКО и не свидетельствует о неоказании услуг региональным оператором, а напротив, говорит о неконтролируемом вывозе ТКО на общедоступные площадки накопления.
Договор на транспортирование ТКО, заключенный в обход регионального оператора, может быть признан недействительным, а со стороны транспортирующей организации потребителем может быть взыскано уплаченное ранее по договору
Судами делается вывод, что потребитель не может иметь договорные отношения на транспортирование ТКО со сторонней организацией, не имеющей статуса регионального оператора. Поскольку услуги по обращению с ТКО может оказывать только региональный оператор и только ему может вноситься плата за транспортирование ТКО, договор на транспортирование ТКО, заключенный в обход регионального оператора, является недействительной (ничтожной) сделкой[14].
Сделка является ничтожной, если нарушает требования закона или иного правового акта и при этом посягает на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц. К публичным интересам, в частности, относится обеспечение охраны окружающей природной среды[15].
В одном из судебных дел суд отметил, что заключение договоров на транспортирование ТКО в обход регионального оператора является незаконным, посягает на публичные интересы, связанные с обеспечением конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду, противоречит Конституции РФ и федеральному законодательству. Обязанность заключить договор с региональным оператором включает в себя запрет на оказание услуг по обращению с ТКО с третьими лицами. Предметом договора с региональным оператором является весь накапливаемый объем ТКО, никакое иное лицо, кроме регионального оператора, не может оказывать услугу по обращению с ТКО[16].
Договор на транспортирование ТКО, заключенный в обход регионального оператора, может быть признан ничтожным по иску его стороны или иного лица в предусмотренных законом случаях[17]. В частности, субъектами обращения в суд по делам о нарушениях законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования являются физические и юридические лица, прокурор, федеральные и региональные органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять экологический надзор, органы местного самоуправления, общественные и иные некоммерческие объединения, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды[18].
Судами отмечается, что в случае оплаты потребителем за одну и ту же услугу по обращению с ТКО региональному оператору и транспортирующей организации, договор с которой признан ничтожным как заключенный в обход регионального оператора, на стороне транспортирующей организации образуется неосновательное обогащение, которое подлежит взысканию в пользу потребителя[19].
Выводы
Несмотря на наличие позиции судов, поддерживающей возможность заключения договоров на транспортирование ТКО в обход регионального оператора, мы видим тенденцию к признанию таких договоров недействительными и поддержке судами региональных операторов в спорах о взыскании задолженности с потребителей, осуществлявших вывоз ТКО в обход регионального оператора. Вторая позиция судов идет в логике законодательства и реформы, в рамках которых было установлено, что внесение платы за обращение с ТКО осуществляется только региональному оператору, который оплачивает услуги привлеченных операторов по транспортированию ТКО.
В свою очередь, в тарифе регионального оператора учитываются расходы на транспортирование ТКО, которые равномерно ложатся на всех потребителей в регионе, отказ во взыскании задолженности за транспортирование ТКО приводит к недосбору тарифной выручки регионального оператора. Следствием этого является сокращение инвестиционных и операционных расходов, снижение темпов создания новой инфраструктуры в сфере обращения с ТКО в регионе, потенциальное банкротство.
Мы также видим практику, направленную на защиту интересов потребителя, дважды уплатившего транспортирующей организации и региональному оператору. Потребитель может признать договор на транспортирование ТКО со сторонней организацией недействительным и взыскать уплаченное ранее как неосновательное обогащение.
[1] Пункт 4 статьи 24.7 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» от 24.06.1998 № 89-ФЗ (Закон об отходах).
[2] Пункт 8(18) Правил обращения с ТКО, утвержденных постановлением Правительства РФ от 12.11.2016 № 1156.
[3] Там же.
[4] См., например, постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 09.08.2021 по делу № А29-973/2020.
[5] См. постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 07.12.2020 по делу № А17-4240/2019.
[6] Обязанность по заключению договора с региональным оператором отсутствует у потребителя только в случае, если у него имеется в собственности или на ином законном основании объект размещения отходов, расположенный в границах земельного участка, на территории которого образуются такие ТКО, или на смежном земельном участке по отношению к земельному участку, на территории которого образуются такие ТКО (пункт 6 статьи 24.7 Закона об отходах, постановление Арбитражного суда Уральского округа от 25.06.2021 № Ф09-2449/21).
[7] Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 07.12.2020. по делу № А17-4240/2019.
[8] Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 08.07.2021 по делу № А11-4197/2020.
[9] См., например, постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 06.11.2019 по делу № А82-26809/2018, постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 04.08.2020 по делу № А75-4038/2019, постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 02.07.2021 по делу № А45-33664/2020.
[10] Статья 429.4 Гражданского кодекса РФ.
[11] См. постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 10.08.2021 по делу № А03-12815/2020, постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 18.03.2021 по делу № А70-20389/2019, Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 19.07.2021 № Ф04-2396/2021 по делу № А70-20917/2019, Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 13.07.2021 № Ф04-2291/2021 по делу № А45-19828/2020.
[12] Пункт 2 статьи 429.4 Гражданского кодекса РФ, пункт 33 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 49 «О некоторых вопросах применения общих положений Гражданского кодекса Российской Федерации о заключении и толковании договора».
[13] См. постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 03.06.2020 по делу № А27-29148/2018.
[14] Решение Арбитражного суда Пензенской области от 29.06.2020 по делу № А49-2562/2020.
[15] Пункты 74, 75 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».
[16] Решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 28.07.2021 по делу № А71-403/2021.
[17] Пункт 3 статьи 166 Гражданского кодекса РФ.
[18] Пункт 31 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 18.10.2012 № 21 «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования».
[19] Решение Арбитражного суда Пензенской области от 29.06.2020 по делу № А49-2562/2020.