亲爱的同事们
关于大规模修订公私伙伴关系立法的法律草案由俄罗斯经济发展部制定，早在2018年就开始在专业界进行讨论，之后一再推迟通过。正如俄罗斯经济发展部副部长伊利亚-托罗索夫（Илья Торосов）当时解释的那样，该法律草案纳入了对市场、执法和司法实践的分析，以及当局和专家团体的立场[1]。
2022 年 3 月，该法案被提交至国家杜马，2023 年 6 月获得通过，2023 年 7 月 10 日，第 296-ФЗ号联邦法《俄罗斯联邦若干法案修正案》公布。
该法规定对以下两部法律进行重大修改：
2005 年 7 月 21 日 "关于特许权协议 "的第 115-ФЗ号联邦法（以下简称 "特许权协议法"）、
2015年7月13日第224-ФЗ号联邦法《俄罗斯联邦公私合作、市政与私营合作以及俄罗斯联邦若干法案修正案》（以下简称《公私合作法》）。
除了我们将在概述中提到的一些例外情况，上述法律的修正案文本是一致的，在这些情况下，我们将参考公私伙伴关系立法，其中包括上述两部法律。在对其中一部法律进行修订的情况下，我们将直接引用它们--《特许权协议法》或《公私伙伴关系法》。
我们的工作并非描述所有的修正案--其中一些并非基本或与法律技术性问题有关。相反，我们将重点放在投资者和金融家最关心的问题上。我们将告诉您修订的内容有哪些变化，以及这些修订将如何影响俄罗斯的公私伙伴关系市场。
祝您阅读愉快！
1.补充了特许权项目中特许人财务参与的条件
特许经营者的财务参与形式被单独列出，其最高金额受到限制。
特许权协议法》引入了特许权经营者财务参与的概念，并单独列出了此类参与的形式--资本赠款、特许权经营者费用和最低保证收入（详见下表 1）。
表 1. 特许权获得者的财务参与形式
关于大规模修订公私伙伴关系立法的法律草案由俄罗斯经济发展部制定，早在2018年就开始在专业界进行讨论，之后一再推迟通过。正如俄罗斯经济发展部副部长伊利亚-托罗索夫（Илья Торосов）当时解释的那样，该法律草案纳入了对市场、执法和司法实践的分析，以及当局和专家团体的立场[1]。
2022 年 3 月，该法案被提交至国家杜马，2023 年 6 月获得通过，2023 年 7 月 10 日，第 296-ФЗ号联邦法《俄罗斯联邦若干法案修正案》公布。
该法规定对以下两部法律进行重大修改：
2005 年 7 月 21 日 "关于特许权协议 "的第 115-ФЗ号联邦法（以下简称 "特许权协议法"）、
2015年7月13日第224-ФЗ号联邦法《俄罗斯联邦公私合作、市政与私营合作以及俄罗斯联邦若干法案修正案》（以下简称《公私合作法》）。
除了我们将在概述中提到的一些例外情况，上述法律的修正案文本是一致的，在这些情况下，我们将参考公私伙伴关系立法，其中包括上述两部法律。在对其中一部法律进行修订的情况下，我们将直接引用它们--《特许权协议法》或《公私伙伴关系法》。
我们的工作并非描述所有的修正案--其中一些并非基本或与法律技术性问题有关。相反，我们将重点放在投资者和金融家最关心的问题上。我们将告诉您修订的内容有哪些变化，以及这些修订将如何影响俄罗斯的公私伙伴关系市场。
祝您阅读愉快！
1.补充了特许权项目中特许人财务参与的条件
特许经营者的财务参与形式被单独列出，其最高金额受到限制。
特许权协议法》引入了特许权经营者财务参与的概念，并单独列出了此类参与的形式--资本赠款、特许权经营者费用和最低保证收入（详见下表 1）。
表 1. 特许权获得者的财务参与形式
应当指出的是，事实上，立法以前曾允许特许公司以这些形式进行财务参与。不过，我们认为，将它们作为单独的文书载入立法，将有助于减少以前在法院实践中出现的争议理由。
关于最终用户费，争议涉及所谓 "可用性费用 "的条款，以及在特许公司的投资和运营费用完全由预算补偿的情况下，将项目重新归类为政府合同的风险（第 A40-23141/17 号案件）。关于国际最低收入保证条款和条件的争议主要涉及将其纳入具有关税要素的项目的可能性（如第 A76- 31705/2016 号案件）以及国际最低收入保证的法律资格问题（第 40-93716/17-151-865 号案件）。
我们认为这些修订具有积极意义，旨在减少对项目中特定预算融资工具的法律资格的争议--这些在实践中使用的工具现已明确载入特许权立法。
如下表 2 所示，特许权实体的财务参与限额应低于特许权实体的支出总额。
表 2. 计算特许公司财务参与限额时考虑的特许公司费用
关于最终用户费，争议涉及所谓 "可用性费用 "的条款，以及在特许公司的投资和运营费用完全由预算补偿的情况下，将项目重新归类为政府合同的风险（第 A40-23141/17 号案件）。关于国际最低收入保证条款和条件的争议主要涉及将其纳入具有关税要素的项目的可能性（如第 A76- 31705/2016 号案件）以及国际最低收入保证的法律资格问题（第 40-93716/17-151-865 号案件）。
我们认为这些修订具有积极意义，旨在减少对项目中特定预算融资工具的法律资格的争议--这些在实践中使用的工具现已明确载入特许权立法。
如下表 2 所示，特许权实体的财务参与限额应低于特许权实体的支出总额。
表 2. 计算特许公司财务参与限额时考虑的特许公司费用
特许公司的费用清单是开放的。可以包括特许公司因执行特许权协议而产生的其他费用。我们建议，在形成项目的财务模型和确定特许公司的财务参与额时，应考虑到特许公司在项目期内的所有费用，包括特许公司因发生任何风险而可能产生的不可预见的费用。
对我们来说，将特许公司的开支数额限制在低于特许公司开支的范围内这一要求仍然含糊不清--事实上，一些以牺牲预算为代价获得投资回报的项目（如社会部门、免费公路）仍然以这种方式受阻。
解决这一问题的办法在于特许权协议的结构设计--或者通过规定各方在项目中支出的最低比例，或者通过特许权人和特许公司之间对特定项目的商业部分进行划分，或者通过采用市场开发的其他方法。
规定特许权获得者可在财务上参与其他财产的运营
以前，特许人在运营阶段只能就特许权协议的标的物为特许公司的开支共同出资。
现在，在向特许公司移交其他财产时，特许公司将能够接受费用，例如在运营阶段进行的经常性和资本性维修的费用。
2.引入特殊情况条款
公私伙伴关系的一个重要原则是，由能够更好地管理风险的一方承担风险。通过所谓的 "特殊情况"--确定由其中一方承担风险的条件--来构建项目风险在各方之间分配的条件。适当的风险分配是提供项目融资的先决条件。
现在，公私伙伴关系立法明确规定了在项目中纳入特殊情况的可能性，并确定了发生特殊情况的后果。
对我们来说，将特许公司的开支数额限制在低于特许公司开支的范围内这一要求仍然含糊不清--事实上，一些以牺牲预算为代价获得投资回报的项目（如社会部门、免费公路）仍然以这种方式受阻。
解决这一问题的办法在于特许权协议的结构设计--或者通过规定各方在项目中支出的最低比例，或者通过特许权人和特许公司之间对特定项目的商业部分进行划分，或者通过采用市场开发的其他方法。
规定特许权获得者可在财务上参与其他财产的运营
以前，特许人在运营阶段只能就特许权协议的标的物为特许公司的开支共同出资。
现在，在向特许公司移交其他财产时，特许公司将能够接受费用，例如在运营阶段进行的经常性和资本性维修的费用。
2.引入特殊情况条款
公私伙伴关系的一个重要原则是，由能够更好地管理风险的一方承担风险。通过所谓的 "特殊情况"--确定由其中一方承担风险的条件--来构建项目风险在各方之间分配的条件。适当的风险分配是提供项目融资的先决条件。
现在，公私伙伴关系立法明确规定了在项目中纳入特殊情况的可能性，并确定了发生特殊情况的后果。
特殊情况的后果清单是开放的，可在项目协议中加以规定。例如，在实践中，此类后果还包括中止项目实施期。在这种情况下，特许公司/私人合作伙伴在没有能力管理风险的情况下，对延迟履行协议规定的义务不承担责任。
我们认为这一修订具有积极意义，其目的是减少在项目审批阶段出现的对特殊情况的定性的误解。
3.特许权费--项目中的可选条件
以前，特许权费是特许权协议中的强制性条款，这对许多项目来说并不合理，因此特许权费的金额被设定为最低值。
例如，在以居民费用为代价获得投资回报的关税项目中，特许权费根据法律规定被计入居民费用，这实际上使特许权费（作为预算收入的一部分）失去了意义。
在新版《特许权协议法》中，特许权费成为一项可选要素，我们认为这是一项积极的修正。
4.如果特许权协议的重要条款不改变特许权实体的财务参与参数，则可以对其进行修改
以前，对于所有地区和市政项目而言，特许权协议重要条款的更改必须征得反垄断机构的同意。要修改这些条款，必须证明在一个封闭的清单中出现了某种原因，而这种情况非常有限，因此协议中实质性条款的调整实际上对各方都是不可行的。
例如，关于地块的一个基本条件的措辞规定了：在勘测过程中发现地块不合适时要转让的地块的坐标，但这并不允许双方在特许权协议中更改地块，这就阻止了项目的进一步实施。
现在，《特许权协议法》规定，改变市级和地区级特许权项目的重要条款和条件无需征得反垄断机构的同意。只有在以下情况下才必须同意变更
导致特许经营者的财务参与条款发生变化，或者导致特许方的货币义务总额发生变化，或者将特许人的财务参与条件推迟到更早的日期。
我们认为这一变化是积极的--特许权项目的风险管理变得更加方便，协议条款也变得更加灵活。
5.引入了在私人特许权倡议框架内补偿发起人准备文件费用的可能性
现在，《特许权协议法》规定，如果在私人特许权倡议框架内有替代申请，并且与替代申请人签订了特许权协议，则可以补偿原发起人准备签订特许权协议建议书的费用。此类费用必须有正当理由并记录在案。
此类费用的最高限额必须由俄罗斯联邦政府确定。向发起人偿还费用的金额、程序和期限应由招标文件和特许权协议确定。
我们认为该修正案具有积极意义，但有以下保留意见：
俄罗斯政府规定的费用数额限制将符合当前的市场惯例；
费用的合理性标准也将由俄罗斯政府制定。
尽管如此，市场预期设保人或替代申请人必须补偿编制国家信息通报的费用。在通过的法律措辞中，费用补偿由特许公司自行决定，申请人对此没有任何影响力。
6.大区与融资组织直接签订住房和社区服务项目协议
在为住房和公用事业领域的市政项目（供水和供热，废水处理等）吸引资金时，项目所在的俄罗斯联邦主体现在也参与与融资组织的直接协议。
我们认为该修正案对市场具有积极意义--这种方法将加强住房和公用事业领域市政项目的信用度，并为融资者提供更多保障，因为俄罗斯联邦主体根据关税法确定特许公司的关税、批准其投资计划并补偿特许公司损失的收入和经济上合理的支出。
7.其他修订
特许权协议法》引入了设施 "维护 "的概念。
这一概念是与《公私伙伴关系法》类比引入的，该法自 2015 年通过以来就包含了这一概念。特许权协议标的物的维护包括以下活动
保持设施处于可使用、安全、适合运营的状态、
对目标物进行当前和（或）资本维修。
活动清单必须由特许权协议确定。
出现了特许权项目登记册
俄罗斯经济发展部将在其网站上维护这样一个登记册。登记册将包含正在实施和实现的特许权协议的信息，以及俄罗斯经济发展部在登记册维护程序中规定的其他信息。
可进行电子招标
从 2024 年 3 月 1 日起，公私伙伴关系立法将引入以电子形式举行公开招标的可能性。从 2026 年 1 月 1 日起，所有公开招标必须以电子形式进行。
现在可以提供银行担保来保证参与投标的申请
以前，参与投标的申请只能通过提供保证金来担保。这种方法对投资者来说并不总是很方便，因为它需要冻结一部分自有资金，将其存入招标组织者的银行账户。
现在，公私伙伴关系立法规定，可以提供银行担保作为确保投标的另一种方式（与保证金一起）。
我们认为这一修订具有积极意义，其目的是减少在项目审批阶段出现的对特殊情况的定性的误解。
3.特许权费--项目中的可选条件
以前，特许权费是特许权协议中的强制性条款，这对许多项目来说并不合理，因此特许权费的金额被设定为最低值。
例如，在以居民费用为代价获得投资回报的关税项目中，特许权费根据法律规定被计入居民费用，这实际上使特许权费（作为预算收入的一部分）失去了意义。
在新版《特许权协议法》中，特许权费成为一项可选要素，我们认为这是一项积极的修正。
4.如果特许权协议的重要条款不改变特许权实体的财务参与参数，则可以对其进行修改
以前，对于所有地区和市政项目而言，特许权协议重要条款的更改必须征得反垄断机构的同意。要修改这些条款，必须证明在一个封闭的清单中出现了某种原因，而这种情况非常有限，因此协议中实质性条款的调整实际上对各方都是不可行的。
例如，关于地块的一个基本条件的措辞规定了：在勘测过程中发现地块不合适时要转让的地块的坐标，但这并不允许双方在特许权协议中更改地块，这就阻止了项目的进一步实施。
现在，《特许权协议法》规定，改变市级和地区级特许权项目的重要条款和条件无需征得反垄断机构的同意。只有在以下情况下才必须同意变更
导致特许经营者的财务参与条款发生变化，或者导致特许方的货币义务总额发生变化，或者将特许人的财务参与条件推迟到更早的日期。
我们认为这一变化是积极的--特许权项目的风险管理变得更加方便，协议条款也变得更加灵活。
5.引入了在私人特许权倡议框架内补偿发起人准备文件费用的可能性
现在，《特许权协议法》规定，如果在私人特许权倡议框架内有替代申请，并且与替代申请人签订了特许权协议，则可以补偿原发起人准备签订特许权协议建议书的费用。此类费用必须有正当理由并记录在案。
此类费用的最高限额必须由俄罗斯联邦政府确定。向发起人偿还费用的金额、程序和期限应由招标文件和特许权协议确定。
我们认为该修正案具有积极意义，但有以下保留意见：
俄罗斯政府规定的费用数额限制将符合当前的市场惯例；
费用的合理性标准也将由俄罗斯政府制定。
尽管如此，市场预期设保人或替代申请人必须补偿编制国家信息通报的费用。在通过的法律措辞中，费用补偿由特许公司自行决定，申请人对此没有任何影响力。
6.大区与融资组织直接签订住房和社区服务项目协议
在为住房和公用事业领域的市政项目（供水和供热，废水处理等）吸引资金时，项目所在的俄罗斯联邦主体现在也参与与融资组织的直接协议。
我们认为该修正案对市场具有积极意义--这种方法将加强住房和公用事业领域市政项目的信用度，并为融资者提供更多保障，因为俄罗斯联邦主体根据关税法确定特许公司的关税、批准其投资计划并补偿特许公司损失的收入和经济上合理的支出。
7.其他修订
特许权协议法》引入了设施 "维护 "的概念。
这一概念是与《公私伙伴关系法》类比引入的，该法自 2015 年通过以来就包含了这一概念。特许权协议标的物的维护包括以下活动
保持设施处于可使用、安全、适合运营的状态、
对目标物进行当前和（或）资本维修。
活动清单必须由特许权协议确定。
出现了特许权项目登记册
俄罗斯经济发展部将在其网站上维护这样一个登记册。登记册将包含正在实施和实现的特许权协议的信息，以及俄罗斯经济发展部在登记册维护程序中规定的其他信息。
可进行电子招标
从 2024 年 3 月 1 日起，公私伙伴关系立法将引入以电子形式举行公开招标的可能性。从 2026 年 1 月 1 日起，所有公开招标必须以电子形式进行。
现在可以提供银行担保来保证参与投标的申请
以前，参与投标的申请只能通过提供保证金来担保。这种方法对投资者来说并不总是很方便，因为它需要冻结一部分自有资金，将其存入招标组织者的银行账户。
现在，公私伙伴关系立法规定，可以提供银行担保作为确保投标的另一种方式（与保证金一起）。