Компостирование биоразлагаемых отходов: законодательство и практика его применения. Часть 1
Оригинальная статья опубликована в Журнале "Твердые бытовые отходы", май 2021 г.
Органические компоненты в твердых коммунальных отходах (ТКО), или биоразлагаемые отходы, имеют большой потенциал утилизации – вовлечения полученного путем компостирования продукта во вторичный хозяйственный оборот как вторичного сырья. Результатом компостирования, в зависимости от чистоты поступающих отходов, может быть компост, технический грунт и другой ценный ресурс, используемый в качестве удобрения, для изоляции отходов на полигонах, их рекультивации и других целях. Несмотря на, что доля органических компонентов в ТКО составляет около 40%[1], попытка систематизации регулирования с ними была предпринята только в конце 2020 года.
Из-за значительной доли потенциально утилизируемых биоразлагаемых отходов в ТКО вопрос инвестиционно-привлекательного регулирования их компостирования важен в том числе для достижения целевых показателей по утилизации, установленных российскими стратегическими и программными документами. В ЕС после введения обязанности обеспечить утилизацию не менее 50% всей поставляемой на рынок упаковки и захоронение не более 35% биоразлагаемых отходов из ТКО от уровня 1995 года[2], общий объем захораниваемых ТКО в 2019 году упал на 56% по сравнению с 1995 годом – со 121 млн тонн до 54 млн тонн. Как результат, доля захораниваемых ТКО в ЕС упала с 61% в 1995 году до 23% в 2019 году[3].
В итоге объем повторно использованных и компостированных ТКО вырос с 37 млн тонн в 1995 году до 107 млн тонн в 2019 году, а доля утилизированных ТКО в среднем по ЕС выросла с 19% в 1995 году до 30% в 2004 году, а в 2017 составила 46%[4].
Биоразлагаемые отходы – источник ценного ресурса при переработке, но при захоронении это крупный источник выбросов парниковых газов и загрязненного фильтрата на полигонах, попадающего в почву и водоемы. В Европе выбросы парниковых газов с полигонов составляют значительную долю примерно в 3% от общего объема выбросов парниковых газов в ЕС[5]. При том, что большая часть ТКО в Европе повторно используется и компостируется, а доля захоронения в 2019 году составила всего 23%.
Создание современных объектов компостирования началось в 2019 году в составе комплексов по обработке и захоронению ТКО – первые объекты появились в Московской области с применением укрывного компостирования и в климатической камере в Рошале, Серебряных Прудах и Зарайске. Для ускоренного развития отрасли необходимо систематизированное и отлаженное регулирование – например, в Германии в 2015 году находилось в эксплуатации 868 объектов компостирования, на которые поступило 7,37 млн тонн биоорганических (bio-waste) отходов и произведено 3,96 млн тонн компоста[6].
Актуальность нашего исследования обусловлена отсутствием в законодательстве единого подхода к технологическим операциям процесса компостирования и, как следствие, неопределенностью в квалификации компостирования как вида деятельности в сфере обращения с ТКО. Определенность в квалификации важна в контексте признания деятельности по компостированию регулируемой и возврата инвестиционных и операционных расходов операторов – при неопределенности в квалификации высок риск субъективного подхода тарифных органов при учете расходов в тарифе. Системное и последовательное регулирование компостирования в законодательстве обеспечит предсказуемость деятельности для привлечения инвестиций в строительство новых объектов и развития отрасли компостирования в России.
В первой части исследования мы приводим анализ подходов к квалификации компостирования в проектных документах операторов, технической документации на технологию компостирования, законодательстве и законопроекте Минприроды о вторичных материальных ресурсах. Вторая часть исследования будет посвящена тарифным последствиям квалификации компостирования – мы проанализировали тарифные документы операторов и определили, учтены ли расходы на компостирование в тарифе и каким образом. На основании проведенного исследования мы предложим рекомендации в части определения и квалификации компостирования в российском законодательстве.
1. Подходы к квалификации компостирования
1.1. Компостирование в проектных документах операторов
В процессе реализации проекта по строительству объектов в сфере обращения с ТКО операторы заключают и утверждают ряд документов – концессионные соглашения, инвестиционные программы, проектные документации, материалы ОВОС и др. Мы проанализировали проектные документы операторов, в которых (1) планируется строительство и эксплуатация объектов компостирования и (2) компостирование квалифицируется в качестве вида деятельности в сфере обращения с ТКО.
По результатам анализа проектных документов операторов мы можем сделать следующие выводы:
1) в проектных документах операторов отсутствует единый подход к квалификации компостирования в качестве вида деятельности в сфере обращения с ТКО;
2) метод компостирования (укрывное, в климатической камере, тоннельное) не влияет на квалификацию компостирования;
3) в проектных документах в рамках компостирования предусматриваются операции подготовки к компостированию, интенсивного биотермического разложения, дозревания/стабилизации и сепарации;
4) во всех проектных документах результатом компостирования является вторичное сырье – технический грунт, компост и др., которые используются при рекультивации полигонов, выравнивании ландшафта, отсыпке дорог, в качестве изолирующего слоя на полигоне[7];
5) выделенные путем сепарации продукта компостирования примеси направляются на захоронение.
Отсутствие у операторов единого подхода к квалификации компостирования в качестве вида деятельности в сфере обращения с ТКО не влияет на описание процесса, который характеризуется через операции подготовки к компостированию, интенсивного биотермического разложения, дозревания/стабилизации и сепарации продукта компостирования. Подходы к описанию технологических операций в проектных документах приведены в Таблице 2.
1.2. Компостирование в технической документации на технологию
При описании компостирования в документации на технологию, являющуюся объектом экологической экспертизы, используются подходы к квалификации, отраженные в Таблице 3.
Таким образом, во всех технических документациях компостирование квалифицируется в качестве регулируемого вида деятельности – обработки ТКО, квалификация в качестве утилизации или обезвреживания зависит от дальнейшей судьбы результата компостирования – использование в качестве вторичного сырья или получение твердого топлива (утилизация) либо захоронение обезвреженных ТКО (обезвреживание).
Как и в проектных документах операторов, в технических документациях предусматриваются операции подготовки к компостированию, интенсивного биотермического разложения, дозревания/стабилизации и сепарации. Дозревание/стабилизация может отсутствовать, если промежуточный продукт компостирования направляется на захоронение или создание твердого топлива и не используется как вторичное сырье. К продукту компостирования устанавливаются требования, за исключением случаев, если продукт компостирования планируется захоронить.
1.3. Компостирование в действующем законодательстве
В действующем законодательстве единое определение компостирования отсутствует. Оно содержится в ряде технических актов, однако не является единым и не отражает особенности технологических операций, в большей степени отражает биохимический процесс, отсутствует единый подход к квалификации компостирования в качестве вида деятельности в сфере обращения с ТКО. Частично подход к квалификации раскрывается в Единых требованиях к объектам обращения с ТКО[8], однако он также вызывает ряд вопросов.
Едиными требованиями к объектам обращения с ТКО закрепляется, что объекты обезвреживания ТКО предназначены в том числе для компостирования отходов, результатом которого не является получение вторичного сырья или иной продукции, а результат подлежит последующему захоронению. Получение вторичного сырья осуществляется на объектах утилизации ТКО. Компостирование не может совмещать обезвреживание и утилизацию ТКО. Таким образом, компостирование не может совмещать обезвреживание и утилизацию ТКО (Таблица 4).
В связи с таким подходом у нас возникают следующие вопросы:
1) как квалифицировать компостирование, если операции процесса с точки зрения законодательства относятся и к обезвреживанию (интенсивное биотермическое разложение и дозревание/стабилизация), и к обработке (подготовка к компостированию и сепарация), и к утилизации (дозревание/стабилизация) одновременно?
2) можно ли в результате обезвреживания часть полученного продукта направить на захоронение, а остальную часть на утилизацию? Мы показали, что на захоронение могут быть направлены промежуточный продукт компостирования до дозревания/стабилизации и выделенные путем сепарации примеси;
3) как квалифицировать компостирование, если изначально планировалось получение вторичного сырья (утилизация), но результат компостирования был направлен на захоронение (обезвреживание)? Или часть результата компостирования была направлена на утилизацию, а часть – на захоронение?
4) является ли подготовка к утилизации (подготовка к компостированию, интенсивное биотермическое разложение и дозревание/стабилизация) самостоятельным видом деятельности в сфере обращения с ТКО (обезвреживанием или обработкой) или относится к утилизации ТКО?
5) каким образом возмещать затраты на компостирование в качестве утилизации (нерегулируемый вид деятельности), если для компостирования путем утилизации ТКО необходимо проведение операций подготовки к компостированию, интенсивного биотермического разложения, дозревания/стабилизации и сепарации?
6) если результатом компостирования является получение вторичного сырья или иной продукции (утилизация), применяются ли к такому процессу технологические решения к объектам обезвреживания ТКО путем компостирования? Мы показали, что процесс всегда предусматривает интенсивное биотермическое разложение и сепарацию/дозревание.
Отсутствие в действующем законодательстве единого понимания процесса компостирования приводит к неопределенности относительно его квалификации и источников возврата инвестиционных и операционных расходов операторов. Исключение этой неопределенности было предпринято Минприроды в рамках законопроекта о вторичных материальных ресурсах, который мы рассмотрим далее.
1.4. Компостирование в законопроекте Минприроды о вторичных материальных ресурсах
В ноябре 2020 года Минприроды России был подготовлен законопроект о вторичных материальных ресурсах (далее – «Законопроект»)[9], в котором предлагалось закрепить следующее определение компостирования:
«компостирование – способ обезвреживания или утилизации отходов, представляющий собой биохимический процесс снижения массы и класса опасности отходов и (или) получения из отходов органических удобрений и искусственных грунтов»
Таким образом, Законопроектом предлагается определить, что:
- компостирование является обезвреживанием или утилизацией, т.е. не может совмещать оба указанных вида деятельности, однако
- результатом компостирования может быть снижение массы и класса опасности отходов (что является обезвреживанием согласно законодательству) и (или) получение органических удобрений и искусственных грунтов (что является утилизацией согласно законодательству).
Предложенный подход к квалификации компостирования также заставляет нас задуматься о следующем:
1) может ли процесс компостирования совмещать оба вида деятельности – обезвреживание и утилизацию? Мы показали, что компостирование предусматривает технологические операции, которые одновременно можно отнести и к обезвреживанию, и к утилизации ТКО;
2) если результатом компостирования одновременно является снижение массы и класса опасности (обезвреживание) и получение органических удобрений и искусственных грунтов (утилизация), за счет каких источников осуществляется возврат расходов оператора на компостирование – тарифа на обезвреживание ТКО или иных источников?
3) может ли результатом компостирования быть продукт, не связанный с органическим удобрением или искусственным грунтом? Мы также показали, что результатом компостирования может быть продукт в виде твердого топлива.
По нашему мнению, предложенное в Законопроекте определение компостирования в полной мере не отражает особенности технологических операций процесса, не вносит определенности относительно квалификации компостирования в качестве вида деятельности в сфере обращения с ТКО. Квалификация компостирования в качестве утилизации означает признание за этим видом деятельности статуса нерегулируемого, при этом для получения вторичного сырья необходимо проведение операций по компостированию, источник возврата расходов на которые в настоящее время не определен.
В следующей части исследования мы рассмотрим, как в настоящее время компостирование квалифицируется в тарифных документах операторов и каким образом учитываются расходы на компостирование в тарифах, а также предложим наше видение к определению и квалификации компостирования в российском законодательстве с учетом выводов, сделанных в рамках нашего исследования.
[1] Стратегия развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 25 января 2018 года № 84-р.
[2] В законодательстве ЕС используется понятие «municipal waste» – отходы от домовладений (бытовые отходы), а также другие отходы, которые в силу своей природы или состава аналогичных таким отходам. Мы будем использовать близкий российскому читателю функциональный аналог «твердые коммунальные отходы».
[3] https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Municipal_waste_statistics#Municipal_waste_treatment.
[4] https://www.eea.europa.eu/data-and-maps/daviz/municipal-waste-recycled-and-composted-4#tab-chart_4.
[5] Bio-waste in Europe — turning challenges into opportunities. European Environment Agency, 2020.
[6] Waste Management in Germany 2018. Facts, data, diagrams. Federal Ministry for the Environment, Nature Conservation and Nuclear Safety (BMU).
[7] В иностранной практике, в том числе странах ЕС, «конечный продукт» компостирования смешанных отходов принято обозначать как «компостоподобный материал» (Compost-Like Output, CLO), а компостирования раздельно собранных биоорганических отходов – компост (Compost). Подробнее см. The use and application to land of MBT compost-like output - review of current European practice in relation to environmental protection. Science Report – SC030144/SR3. Environment Agency – January 2009.
[8] Утверждены постановлением Правительства РФ от 12 октября 2020 года № 1657.
[9] Проект размещен по адресу в сети Интернет: https://regulation.gov.ru/projects#StartDateDiscussion=5.11.2020&npa=102532.